根據(jù)不完全估算，未來3年我國管廊建設(shè)可能形成一萬億元的建設(shè)規(guī)模。2015年以來，財政部、住建部確定了兩批共25個城市進行中央財政支持地下綜合管廊試點。進入2016年以來，地下管廊建設(shè)勢必更加穩(wěn)健增長。
每年1萬億投資規(guī)模 地下管廊穩(wěn)增長
過去幾年，鐵路、水利和棚戶區(qū)改造項目成為政府投資穩(wěn)增長的主力，而今地下管廊建設(shè)在經(jīng)過前期的試點之后，正呈現(xiàn)加速推進之勢。今年的目標是2000公里，而未來可能達到8000公里，這將需要上萬億的投資。本專題通過對地下綜合管廊建設(shè)過程中存在的難題和融資問題分別進行了解讀。
肩負著完善城市建設(shè)和拉動經(jīng)濟增長的雙重使命，住建部近日再次為地下綜合管廊建設(shè)“添柴加火”。6月17日，推進城市地下綜合管廊建設(shè)電視電話會議召開，住建部部長陳政高要求，確保完成今年開工建設(shè)2000公里以上目標任務(wù)。
2015年，國務(wù)院及有關(guān)部門密集釋放了地下綜合管廊建設(shè)的政策紅利。陳政高在2015年4月10日舉行的城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)培訓(xùn)班座談會上說，管廊建設(shè)得到了黨中央、國務(wù)院的高度重視，地方政府也有很高的積極性。
“如果我們每年能建8000公里的管廊，每公里1.2億元，就是1萬億投資。”陳政高在座談會上說。而有管廊規(guī)劃設(shè)計人士說，“根據(jù)不完全估算，未來3年我國就可能形成上述建設(shè)規(guī)模。”
但管廊建設(shè)考驗著地方政府的超長期規(guī)劃能力和利益協(xié)調(diào)能力。在6月17日的會議上，陳政高分別要求，“地下綜合管廊一經(jīng)建設(shè)就不可更改，不可移動，一定要科學論證、長遠考慮”，“絕不能一邊建設(shè)地下綜合管廊，一邊在管廊外埋設(shè)管線。”
管廊規(guī)劃應(yīng)超前
2015年以來，財政部、住建部確定了兩批共25個城市進行中央財政支持地下綜合管廊試點。
但6月17日，167個有管廊建設(shè)任務(wù)的城市有關(guān)負責人參加了會議，這意味著，即使沒有中央財政的巨額補貼，還是有越來越多的城市加入了管廊建設(shè)之中。
據(jù)統(tǒng)計，已有多個省份“十三五”時期的管廊建設(shè)規(guī)劃在200公里以上。各個城市的規(guī)劃建設(shè)規(guī)模也長短不一，比如廣州市規(guī)劃建設(shè)72公里，而不少城市的先期規(guī)劃長度只有10公里左右。
“一些中小城市并沒有建設(shè)管廊的迫切需求，但也在跟風，造成入廊的管線太少，反而浪費了地下空間。還有的城市只在部分路段建設(shè)管廊，形不成系統(tǒng)的管網(wǎng)。”江蘇省一家省屬設(shè)計院的設(shè)計人員說。
陳政高在推進城市地下綜合管廊建設(shè)電視電話會議上就提出，要科學規(guī)劃，地下綜合管廊一經(jīng)建設(shè)就不可更改，不可移動，一定要科學論證、長遠考慮。
“我建議綜合管廊至少要立足于50年以上的長期需求，預(yù)留充足的管位和檢修空間。”上述設(shè)計人員說，“比如在江蘇省建設(shè)管廊，可以把電力、通信、給水、供熱等管線全部納入管廊，并且預(yù)留出廢物收集、工業(yè)管道的管位。”“管廊只有在一定區(qū)域內(nèi)聯(lián)網(wǎng)才能更好地發(fā)揮其綜合效益。”上述設(shè)計人員認為。部分一線城市早期的規(guī)劃中，管廊范圍就通常只局限在一個區(qū)或一條路線上，從長遠來講，綜合管廊無法發(fā)揮整體效益。
但另一方面，這又給管廊與其他市政設(shè)施結(jié)合設(shè)計提供了思路。陳政高在2015年的培訓(xùn)班座談會上就提出，城市老區(qū)的管廊建設(shè)要適情而定，要結(jié)合修地鐵、河道改造、老區(qū)改造、道路改造來做。
立法強制入廊
5月26日，住建部和國家能源局聯(lián)合出臺《關(guān)于推進電力管線納入城市地下綜合管廊的意見》，提出電網(wǎng)企業(yè)要積極配合城市人民政府推進電力管線入廊。城市內(nèi)已建設(shè)管廊的區(qū)域，同一規(guī)劃路由的電力管線均應(yīng)在管廊內(nèi)敷設(shè)。
住建部和國家能源局為地方政府解決了一個大難題。在管線入廊實際操作中，屬地管理的管廊運營單位面對的是電力、通信等垂直管理單位，尤其面對央企時，地方運營企業(yè)的議價能力很弱。
一名國家電網(wǎng)公司人士確認，電網(wǎng)建設(shè)的項目批準要經(jīng)過省級電網(wǎng)公司，涉及到高壓線路甚至要得到總公司的批準。
盡管陳政高在6月17日的會議上要求，堅決落實管線全部入廊的要求，絕不能一邊建設(shè)地下綜合管廊，一邊在管廊外埋設(shè)管線。但還是有設(shè)計人士認為，應(yīng)該通過制定專門法規(guī)，強制不同管線單位入廊。
今年2月1日，全國首部專門規(guī)范地下綜合管廊建設(shè)與管理的地方性法規(guī)——《珠海經(jīng)濟特區(qū)地下綜合管廊管理條例》施行?！稐l例》規(guī)定，已建管廊區(qū)域內(nèi)的管線，除根據(jù)相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標準無法納入管廊的管線，以及管廊與外部用戶的連接管線外，必須按照專項規(guī)劃要求進入管廊。
《條例》還規(guī)定，對應(yīng)當進入管廊的管線，管線單位申請在管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予規(guī)劃許可，建設(shè)部門不予施工許可，市政、公路行政管理部門不予挖掘道路、公路許可。
類似上述規(guī)定還出現(xiàn)在一些省份的推進管廊建設(shè)的文件中，這些文件多以省政府辦公廳名義下發(fā)。
但武漢大學法學院教授孟勤國認為，經(jīng)過地方人大審查通過的綜合管廊的專門規(guī)劃本身就是具有約束力的法律文件，管廊建設(shè)屬于城市規(guī)劃范疇，可以在《城市規(guī)劃法》范疇內(nèi)解決入廊問題，無需單獨立法。
北京中建政研信息咨詢中心專家委員會委員宋志宏等人在今年5月的一篇文章中稱，應(yīng)該在物權(quán)法層面確立地下空間歸國家所有的法律關(guān)系，“其實轉(zhuǎn)讓地下空間使用權(quán)使所有權(quán)人獲益只是在推動管線強制入廊方面的一個策略，其真正意圖是要改變過去和現(xiàn)在一直沿用的地下空間‘無償劃撥’造成管線單位長期以來的低成本挖溝埋管的惰性思維，借出讓空間提高其埋管成本，推動管線單位積極配合管線入廊。”宋志宏寫到。
收費如何分攤
孟勤國表示，《物權(quán)法》并未規(guī)定地下空間的用益物權(quán)。“我個人也反對對準公共產(chǎn)品進行有償出讓，因為這些水、電、氣的占地出讓費用最終都會傳導(dǎo)到普通公眾頭上。”他說。
但管廊的使用將實行有償機制。國家發(fā)改委和住建部2015年11月發(fā)布的《關(guān)于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定，有償使用費包括入廊費和日常維護費。
對于管廊建設(shè)單位和管線主管單位來說，這涉及單獨鋪管和入廊的成本比較。“綜合管廊與傳統(tǒng)直埋的建設(shè)成本計算，以及管廊運營管理費用如何分攤，這些都還處在探索階段。”深圳市一家規(guī)劃設(shè)計院的工程師說。
安徽省金寨縣一份管廊項目專項債募集說明書顯示，從2018年開始，管廊運營方將開始收取入廊費和運營費，建成后的凈收益可達10.72億元，但這份說明書沒有說明管廊收費對象如何分攤費用。
上述深圳市規(guī)劃工程師認為，管廊費用可以采用入廊單位按比例分攤的辦法收費，計算的因素包括管線的面積、管線運營效益和服務(wù)范圍、進出管廊的頻率，以及傳統(tǒng)鋪設(shè)管線的挖掘頻率等。
北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥在今年5月接受采訪時介紹，“各地的入廊收費問題并沒有解決，基本還是依賴財政的承諾，這是一個博弈的過程，入廊費收高了，管廊業(yè)主不愿意出，收低了又沒辦法回收成本，僅僅依靠財政負擔也是不可持續(xù)的。”
江蘇、內(nèi)蒙古等省份出臺的推進管廊建設(shè)的文件都規(guī)定了協(xié)商收費機制。江蘇省還規(guī)定，對暫不具備供需雙方協(xié)商定價條件的，可實行政府定價或政府指導(dǎo)價。
“我感覺對于費用如何分攤問題，目前的狀態(tài)是部委希望地方進行探索，地方政府希望部委統(tǒng)一作出指導(dǎo)，從而造成了兩頭互相依賴的尷尬情況。”上述深圳市的規(guī)劃工程師說。
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